Irlanda floreció, pero ¿por qué?

Irlanda es uno de los países que la derecha liberal o conservadora gusta de mostrar como "logro" de las reformas "pro-mercado".
Lo hemos oído muchas veces, que Irlanda privatizó, liberalizó, etc. etc. y que hoy "es un milagro económico".
Me tomé la molestia de traducir al castellano un artículo de una publicación de derecha que nos deja pensando cuánto de libre mercado y cuánto de Estado están detrás de esta nueva Irlanda.

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Mi impresión? me parece una mezcla de muchos factores con el Estado jugando un rol muy importante a todo nivel. En todo caso el "libre mercado" es sólo un porcentaje del éxito de Irlanda como el mencionado artículo deja entrever.

(El texto original aquí)

Porqué Irlanda floreció.

Resumen del artículo “Why Ireland bloomed” de The Independent Review, v. VII, n.4, Spring 2003, ISSN 1086-1653, Copyright © 2003, pp. 537– 556.
James B. Burnham is Murrin Professor of Global Competitiveness in the Donahue Graduate School of
Business at Duquesne University.
THE INDEPENDENT REVIEW
JAMES B. BURNHAM


Irlanda tuvo un crecimiento ininterrumpido desde 1986 hasta el 2000 llegando a casi el 10% durante los 90.
Hubo baja de la inflación, uno de los más bajos desempleos de Europa y un creciente superávit presupuestario. Retornaron miles de jóvenes antes emigrantes para cubrir los puestos de trabajo ofrecidos.

Esto contrasta con la situación en los mediados de los 80, cuando el desempleo alcanzó el 17%, la emigración era enorme, las finanzas del estado estaban en problemas, y se veían a las draconianas medidas del Fmi como la forma de poner a la economìa de nuevo en marcha.

Cómo se produjo este cambio? Cuánto del resultado se debió a la política gubernamental de largo plazo? En qué grado se debió a una tendencia histórica o a eventos externos?

El análisis demuestra que se cumple el dicho “La suerte favorece a los que están preparados”.

Irlanda estaba bien preparada a causa de políticas sólidas y sostenidas en materia de impuestos, educación y telecomunicaciones.

Estas políticas no fueron revolucionarias ni formaron parte de un plan a largo plazo. Aunque siguieron resultados dramáticos a la adopción de medidas pro-mercado, como en el caso de la desregulación de las rutas aéreas entre Irlanda y el Reino Unido, estas lecciones no fueron aplicadas con el mismo rigor en el resto de la economía.

Irlanda ilustra cuán beneficioso puede ser tener mejores políticas en unos pocos sectores críticos en pesencia de factores exteros favorables.

Irlanda adoptó desde sus inicios políticas proteccionistas, hacia adentro, altas tarifas, prohibición de mayoría de propiedad extranjera en la industria y el establecimiento de empresas del estado en generación de energía, transporte, banca y seguros. Estas políticas continuaron bien entrados los 50 con crecientes resultados perversos. La economía se estancó, la emigración creció y la mayoría del comercio permaneció atado a Gran Bretaña.

Hacia mediados de los 50 se empezó a favorecer la inversión extranjera en industrias orientadas a la exportación. Se las liberó de pago de impuestos por 15 años. Se bajaron las tarifas a las importaciones de las industrias de exportación. En 1965 se celebró un acuerdo de libre comercio con Gran Bretaña.

La Autoridad de Desarrollo Industrial (IDA) establecida en los 50 jugó un rol activo en buscar inversión extranjera y brindar substancial y a veces controversiales subsidios a muchas firmas. Se estableció una zona industrial de libre comercio y libre de impuestos en Shannon. La ciudad albergó la mayor base trasatlántica para todo el tráfico aéreo comercial entre norteamérica y el norte de Europa hasta el advenimiento del Boeing 707 a comienzos de los 60.

Todas estas medidas fueron tomadas en el contexto de la prevaleciente idea de que el gobierno a través de la propiedad de sectores clave y una serie de planes nacionales de desarrollo tenía un rol a jugar en la economía.

Aunque el socialismo doctrinario nunca ha sido una característica prominente de la política económica irlandesa como lo fue en Inglaterra durante un tiempo, tampoco ha tenido un compromiso Reganiano o Thatcheriano con la “magia de los mercados”.

El esfuerzo por atraer la inversión extranjera, en particular americana, empezó a mostrar resultados a fines de los 60. Durante esa época se establecieron 350 compañías extranjeras que se volvieron rápidamente líderes en el sector exportador mientras que las industrias locales fueron lentas al adoptar nuevas ideas o incrementar sus exportaciones.

Durante los 60 el crecimiento excedió el 4%. A pesar de esto la emigración persistía y crecía el desempleo.

La entrada al mercado común europeo puso en movimiento importantes cambios extructurales y psicológicos a todo nivel. Esta entrada proveyó alternativas a UK y USA. El impacto inmediato fue un boom en las exportaciones agrícolas. La inversión extranjera continuó creciendo aunque no sin problemas.

Los 70 siginificaron una mejora sobre la década anterior. El crecimiento se mantuvo en el 4% y la emigración se revirtió, pero la inflación , el endeudamiento externo y el desempleo, crecieron.
Se cambió el régimen impositivo de libre de impuestos a los sectores exportadores, estableciendo una tasa del 10% en todas las manufacturas aunque manteniendo el 0% durante 25 años otorgado a los inversores iniciales.

En los 80 el déficit presupuestario promediaba un 12% del GDP hasta mediados de la década. Un comienzo de reducció del gasto ayudó a enfriar la economía pero el desempleo llegó al 17% en el 86. La emigración tuvo un pico de 44.000 en el 89. Con dos importantes excepciones el gobierno no tomó acciones decisivas de reestructuración o venta de empresas estatales como lo estaba haciendo UK con Thatcher.

Las polítcas del IDA fueron criticadas y consideradas demasiado pro multinacionales y proveyendo los estímulos equivocados. Luego de esto el IDA se concentró en favorecer al sector de servicios en particular software y procesamiento de datos. Hacia 1985 IBM, Lotus y Microsoft habían establecido centros en Irlanda.

La inversión extranjera mermó en la segunda mitad de los 80 en parte debido a los problemas del país y a una falta de confianza en Europa en general. Duarnte ese tiempo AT&t, Black and Decker y Hyster abandonaronel país.

Hacia finales de los 80 los necesarios fundamentos para la extraordinaria expansión de los 90 se fueron poniendo en su lugar. En 1987 un nuevo gobierno redujo substancialmente los gastos y cerró muchas agencias gubernamentales y se cancelaron aumentos de sueldo a los empleados públicos.

Se decretó una amnistía para los evasores impositivos. Con una tasa del 58% para las personas y del 50% para las compañías, la evasión había sido rampante. El resultado fue un aumento de la recaudación en 500 millones de libras irlandesas.

Otro logro del gobierno fue el establecimiento del “Programa por la recuperación nacional” que dejó de lado la negociación centralizada de los salarios entre el gobierno, los sindicatos, los empleados y los granjeros. La esencia del programa fue un poner un techo a los aumentos de salarios, una modesta reducción de impuestos y la promesa de manterner constante el valor real de los beneficios brindados por el gobierno.

Al mismo tiempo que las finanzas se movían en una dirección constructiva el gobierno (a instancias del IDA) implementó un programa de modernización de la antigua y cara empresa estatal de telecomunicaciones (entre otras cosas sacándola de la órbita directa del gobierno y haciéndola una empresa estatal autofinanciada) que la llevó a ser hacia fines de los 80 una de las empresas líderes en Europa a pesar de ser un monopolio estatal.
Uno de los ingredientes principales del boom de los 90 había sido puesto en posición. Los directivos de la compañía estatal no solamente respondieron al desafío del IDA sino al plan de la Comisión Europea de mejora de las telecominicaciones globales.

Un enfoque diferente se siguió, con resultados espectaculares, fue la desregulación del mercado de los vuelos entre el país y UK Esto determinó una rebaja del 54% en los precios un aumento de los pasajeros del 65% y una reducción en los costos por mar del 40%. Un informe del gobierno determinó que la desregulación generó ingresos adicionales por turismo de 560 millones de libras irlandesas y más de 25.000 puestos de trabajo.
Las totales implicaciones de este caso, sin embargo, fueron ignoradas. El gobierno continuó controlando las rutas trasatlánticas y determianndo que los transportes extranjeros se detuvieran obligatoriamente en el puerto de Shannon para aumentar el desarrollo de la región. En este contexto la desición de desregular fue más bien una excepción que la regla.

Con la entrada a la EU Irlanda se benefició de varios progrmas de transferencia financiera. Estas transferencias fueron relativamente más importantes en los 80 hasta comienzos de los 90 para ir declinando fuertemente desde entonces. Como porcentaje del GDP llegaron al pico de 6.2% en 1991 cayendo al 2% en 1998. Comparada a otros países Irlanda fue quizá la más favorecida a nivel per cápita.
El sector más beneficiado fue la agricultura. A pesar de todo esto un reciente estudio determinó que durante los 90 estas transferencias contribuyeron muy poco al crecimiento del ingreso.
Otros destinos fueron la subvención a la educación, en particular la relacionada a la tecnología.

Un importante cambio fue tomando lugar durante los 80: la expansión y reorientación de la educación estatal universitaria. Fondos adicionales fueron a expandir las universidades técnicas regionales (RTCs) así como a construir dos nuevas universidades. El IDA fue una fuerza poderosa a la hora de onvencer a los RTC de poner el énfasis en la ingeniería eléctrica y la informática, viendo que no podía cumplir con la promesa hecha a las firmas del sector de contar con los graduados sugficientes. Hacia 1993 los graduados en ciencia y tecnología en la franja de 25 a 34años era la más alta de de los países de la OECD. El aprendizaje de lenguajes también fue incentivado con la meta de que todos los graduados de la secundaria supieran por lo menos dos idiomas perfectamente además del nativo.
Es importante entender que estos cambios enel sistema educativo estatal fueron un factor habilitante del crecimiento pero no lo que lo causó. No fue hasta que todos los factores críticos estuvieron en su lugar que todo este potencial se aprovechó.

Un factor final fue el establecimiento por parte del estado del Centro internacional de servicios financieros (IFSC) encargado de ofrecer a compañías elegidas un incentivo fiscal.

Para muchos obervadores la mejor manera de medir la performance económicas es el número de jóvenes que votan con sus pies. Para Irlanda los estimados anuales de migración neta proveen una adecuada imagen.
La primera mitad de los 90 mostraron el detenimiento de los substanciales flujos migratorios hacia el exterior. Luego, en la segunda mitad, por primera vez desde los 70 el flujo se revirtió en forma sustancial a medida que los empleos crecieron. En el sector de servicios el empleo creció un 37% siendo los seguros, finanzas y servicios de negocios los principales. Y de esos rubros quizá el 75% relacionado con el exterior.


Encuestas del gobierno sugieren que un 70% de la creación de empleos tuvieron lugar en empresas extranjeras. Claramente Irlanda se benefició de la inversión de USA en computadoras, software y telecomunicaciones.
Es importante apreciar el rol de telecomunicaciones de calidad y bajo costo en la habilitación de del rápido crecimiento del sector de servicios. Telecom de Irlanda fue quizá el primer carrier en buscar activamente la inversiónm extranjera estableciendo una oficina de marketing en Stanford y adoptando una agresiva políotica de precios.

Las polìticas impositivas de reducción de tasas se aceleraron a partir de 1997 a nivel corporativo y más modestamente a nivel personal. El impacto ha sido considerable: se estima que un tercio del crecimiento de los ingresos después de impuestos por trabajador se deben a estas medidas.

El gobierno continúa con su política de negociar los acuerdos salariales que es considerado como un factor moderador de la inflación aunque la elástica oferta de trabajo y las fuertes ganancias en productividad se consideran factores más importantes.

El desarrollo económico, la reducción del desempleo y la decisión de adoptar el Euro son vistos como factores de preocupación pues pueden reducir la competitividad del país.

Luego de la partida del presidente que impulsó los cambios en la Telecom irlandesa la compañía sufrió una pérdida de competitividad. A pesar de esto el gobierno privatizó la compañía en el 2000 abriendo el mercado a la competencia plena.

De acuerdo a lo revisado es útil clasificar los factores del crecimiento irlandés en tres categorías:

1)Factores heredados sobre los cuales las autoridades tuvieron poco control.
2)Factores de política, responsabilidad total del gobierno.
3)Eventos externos.

También es útil distinguir entre factores habilitantes y factores de sustento del crecimeinto.

De los heredados posiblemente la variable demográfica sea la más importante. El que le sigue es actitudinal: una gran disposición a recibir inversión extranjera principalmente de USA.

De las políticas existen cuatro:
(1)Una temprana decisión de adopatar bajos impuestos a las corporaciones.
(2)La más reciente reducción de impuestos sobre los individuos.
(3) Establecimiento de los RTC.
(4) Inversión en telecomunicaciones.

Cada uno de estos pasos “supply-side“ fueron precondiciones necesarias para el boom de los 90.
Una quinta decisión fue el cambio de la política fiscal en 1987 tal como se la describió antes.

El autor no subestima la entrada a la EU pero la considera como algo no decidido por las autoridades locales.


El roldel IDA es controversial. Para el autor su más importante contribución ha sido hacer lobby en favor de políticas mejores tales como la reducción de impuestos, la mejora en la educación y las telecomunicaciones.

De los eventos externos “la muerte de la distancia” es el más destacado. Esta frase se refiere a que en relativamente poco tiempo se ha eliminado la distancia como factor de costo en todo aquello que puede sert digitalizado y transmitido. Esta muerte de la distancia a favorecido desproporcionalmente a Irlanda puesto que el país está bien situado geográficamente y tenía una masa laboral bien educada. Más por miedo que por estrategia el gobierno logró, aún a a través de una empresa estatal, ponerse a tono con las telecomunicaciones. Su timing fue fortuito a pesar de esto.

De mucha maneras el crecimiento económico de Irlanda se puede resumir en la frase “la suerte favorece a los preparados”.
Una discontinuidad tecnológica fue el elemento de azar externo a Irlanda. Estar preparado para tomar ventaja de esta discontinuidad fue elresultado de felices decisiones centradas en la educación y telecomunicaciones combinados con la reforma impositiva y las políticas de gasto que estimulaban la inversión y el trabajo.
Estas decisiones fueron más por pragmatismo que por un amplio consenso a la hora de reformular el rol del gobierno.
Las tendencias históricas también contribuyeron a la preparación del país, patrones demograficos, la herencia de la ley inglesa y el lenguaje y la serie de decisiones que desde los 50 abrieron la economía a la inversión extranjera que culminaron con la entrada en la Euen el 73.
En resumen Irlanda muestra cuán beneficioso puede ser tener buenas políticas par aprovechar los factores externos.